王寿林
英国史学家阿克顿勋爵对权力的特性有深入的研究和精辟的论述：“权力容易使人腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”所谓绝对的权力，就是高度集中、不受任何制约的权力。其基本特征是：权力行使范围无界限，权力行使过程无规则，权力行使后果无责任。这种不受任何制约的权力，使得掌权者在从事以权谋私的活动时可以畅通无阻，在得手之后不必担心受到制裁，其结果必然导致腐败之风盛行。因此，要有效驾驭权力、远离腐败，就必须消除法律以外的权力、过分集中的权力、至高无上的权力、不受制约的权力。
消除法律以外的权力。法治国家的一条公理，就是对公民来说，法无禁止即可为；对行政机关来说，法无授权不可为。政府权力清单制度作为依法规范权力运行的制度，就是通过全面厘清权力底数，依法界定每个部门、每个岗位的职责与权限，然后将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式进行列举，并公之于众，使权力运行的每一个环节都置于阳光下。通过编制权力目录和优化权力流程，确保权力只能在依法赋予的职责与权限范围内运行，最大限度地压缩行使权力的自由裁量空间，做到清单之外无职权。实行权力清单制度，需要规范政府与市场的关系、政府与社会的关系以及政府层级之间的关系、政府部门之间的关系，遵循职权法定、边界清晰、主体明确、运行公开原则，客观分析权力运行过程，科学安排权力运行流程，使权力运行明晰化、规范化、便捷化，具有统一的规则、既定的程序和明确的责任，从而增强权力运行的刚性约束，切实把权力关进制度的笼子。
在实行权力清单制度的同时，还要加强规范权力运行的法规制度建设，建立健全防止利益冲突制度，着力解决公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产等领域中的利益冲突问题；建立健全公职人员行为限制和领导干部亲属经商、担任公职、出国定居等相关制度规定，防止领导干部利用公共权力或自身影响为亲属和其他特定关系人谋取私利；建立健全严格的财务预算、核准和审计制度，深化公务接待、公务出访、公务用车等职务消费制度改革，规范并严格执行领导干部工作生活保障制度；建立健全任期目标制度、实绩考核制度、升降奖惩制度，为领导干部健康成长提供正确的导向和适度的动力；建立健全资金监控、行为规范、权力制约方面的制度，形成决策、执行、监督职能相对分离的体制，切实改变财务一支笔、用人一言堂、权力一把抓的状况。加强对法律法规制度执行情况的监督检查，做到令行禁止、违者必究，切实维护法律法规制度的严肃性和权威性。对违法违纪者，以谈话警示、书面检讨、通报批评、调离岗位、责令辞职、纪律处分、依法查办等方式予以追究。
消除过分集中的权力。国家权力虽然是一个有机的整体，但在行使国家权力时，必须由一系列国家机关分工执掌国家权力的不同部分，这既便于国家机关在各自的职权范围内独立行使权力，又有利于建立健全有效的权力制约机制。实行分权既要界定不同职能的权力，也要界定不同层级的权力，依法明确各种权力的地位、职责和权限，以实现权力的合理配置；依法明确各种权力的行使规则、程序和界限，以保证权力的合理运行；依法确立各种权力之间的沟通方式和制约关系，以促进不同权力之间的互补与牵制。其实质就是优化权力结构与权力流程，使权力关系明晰化、规范化。
从实际情况看，权力的合理运行有赖于法律制度的规范，法律制度的有效实施又有赖于权力的支撑，而能够支撑法律制度有效实施的权力必定是具有内在的制约机制的权力。这在客观上要求我们合理划分公共权力，切实解决权力边界不清晰、权力运行不透明、权力制约不到位、权力监督不周延的问题。从权力运行体系看，决策、执行、监督是权力结构的基本组成部分，也是权力运行机制相辅相成的重要环节。构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制，就是按照决策、执行、监督的功能来配置不同性质的权力，在保持决策权、执行权、监督权之间适度平衡的基础上，建立各项权力之间相互牵制、相互约束的关系，以便使任何权力都无法凌驾于其他权力之上独断专行，使任何人都不能无所顾忌地滥用权力。
消除至高无上的权力。法治政府的本质要求是：政府机关实施行政管理、开展行政执法、提供行政服务必须在法律的规范和约束下进行，从而保证行政权力的运用符合人民的意志和利益。法治政府的这一本质要求，明确规定了在政府与法律的关系上，法律至上，政府只能在法律之下而不能在法律之上活动；在政府与人民的关系上，人民至上，政府只能实现和保障而不能违背和侵犯人民的合法权益。
宪法是规定国家的根本制度和根本任务的根本法，法律是国家按照人民意志制定或认可并由国家强制力保证实施的行为规范。宪法和法律是具体化、条文化、规范化、定型化的人民意志。宪法和法律的意志高于个人的意志，正是人民的意志高于个人的意志的体现；宪法和法律的权威高于个人的权威，正是人民的权威高于个人的权威的体现。因此，只要是宪法和法律的规定，不管是什么组织、什么人，不管其地位多高、权力多大，都必须毫无例外地一体遵行，任何组织或个人都不得享有超越宪法和法律的特权。我国的宪法和法律是在党的领导下，由国家权力机关通过法定程序集中全体人民的意志制定的，是举国上下必须严格遵守的普遍行为规范和共同行为准则。因此，坚持宪法和法律至上，就是坚持党的事业至上，就是坚持人民利益至上；维护宪法和法律的权威和尊严，就是维护党的领导的权威，就是维护人民当家作主的尊严。
我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民不仅是社会财富的主人，而且是国家权力的主人。这就决定了我们党和国家的一切权力来自于人民，因而其一切权力行为都要对人民负责，为人民服务，受人民监督。新的历史条件下，我们要保持和发扬最大的政治优势，就必须牢固树立人民至上的权力观，始终把人民群众的呼声作为第一信号，把人民群众的需要作为第一选择，把人民群众的利益作为第一追求，把最大限度地提高人民的素质与能力、满足人民的需要与愿望、尊重人民的价值与尊严、保障人民的权利与自由、关爱人民的生命与健康、增进人民的幸福与美满作为治国理政的根本价值追求，并把人民群众是否满意作为衡量经济社会发展程度、衡量公平正义实现程度、衡量各项工作具体成效的最高标准，永远做人民的忠实公仆。
消除不受制约的权力。从人类历史发展看，任何社会对滥用权力的行为都要予以追究，而法治社会有一套健全的机制，当一种权力超出了合法的限度时，就能立即引起与它相对应的权力的自行制止。权力制约的要旨是使权力体系中各权力机构之间、各权力机构内部不同部门之间、各权力机构不同层级之间以及各权力机构运行的不同环节之间形成既相互制约和监督，又相互配合和支持的权力结构和运行机制。其目的是从体制上消除权力过分集中的状况，从而使每一个部门都成为其他部门滥用权力的制约手段，使每一个成员都成为其他成员滥用权力的制约力量。
切实贯彻权力制约的原则，需要对权力进行科学分解，对权力关系进行科学定位，理顺决策权、执行权和监督权以及不同层级、不同环节权力之间的关系，使权力的内部制约和外部监督之间既互相配合又互相促进，使权力边界清晰、运行透明、制约到位、监督周延，形成科学配置体系、规范运行体系、立体监控体系。实行分级决策、分级审批、分级管理，让权力尽可能低位运行，使权力能够受到各方面的监控。明确规定各个层级的职责权限，严格按照权力层级开展工作，上级无权越级行使下级的权力，下级对于越级交办、违规操作等现象应予以抵制。从优化权力流程入手，按照分段操作、流水作业的规程配置权力，合理划分资源密集岗位的权限，将一个岗位的多项权力分解到几个岗位，将一项权力的几个环节分解由多人经办，使审查与批准、决定与执行、承办与监管等权力相对分离，把制约的措施融入权力分段配置的全过程，使各项权力之间形成相互制约的链条。
（作者系空军党的创新理论学习研究中心研究员）
