山东大学教授　刘加良

　　作为最高检立案办理的第一起公益诉讼案件，万峰湖专案在践行以办案为中心的原则和落实检察听证、跟进监督制度方面可圈可点，为做好公益诉讼检察提供了可复制、可推广的经验，为公益诉讼检察规则的生成与运行作出了重要贡献。

　　一、以办案为中心的优秀样本

　　办案是检察机关履行法律监督职责的重要手段。以办案为中心，法律监督才有坚实的着力点、广泛的切入点和持续的发力点。公益诉讼检察拒绝不办案，排斥办简单案、凑数案、挂名案。公益诉讼检察应瞄向大案要案难案，尝试从更高层面推动解决跨区域、跨领域、跨行业的普遍性问题，努力从规模、质量、效率三个方面提升办案效果。

　　万峰湖流域涉及广西、贵州、云南三个省域，其污染具有全流域性，多头管、都可管、都不管、管不好、短期管的现象突出，单靠一省之力难以实现有效治理，这需要最高检的组织与协调，以整合办案的存量资源、注入办案的增量资源。万峰湖专案由最高检直接立案，剑指跨省域公益诉讼管辖难的问题，可为省级检察院办理跨市域公益诉讼案件以及市级检察院办理跨县域公益诉讼案件提供管辖标准方面的指引，进而为上级检察机关自办、领办、提办、交办、督办公益诉讼案件提供操作指引。万峰湖专案的直接办案目的是解决非法网箱养殖导致的污染问题，但办案成效不限于可视化污染类问题的解决，还包括干支流等深层次污染类问题的解决，这与专案组的人员构成和以案代训的办案模式密不可分。专案组由最高检从本院及广西、贵州、云南三地检察机关抽调办案骨干组成。最高检和省级检察院办案人员深入基层一线，多次现场办公，加大沟通协调力度和排除地方干扰，统筹岸上岸下和干流支流，最高检和省级检察院带头办案的引领作用得以充分发挥，最高检和省级检察院办案人员的实践经验得以补足；根据一体化工作机制被调用人员的办案视野变得更为广阔、理论功底变得更为扎实、经验积累变得更为丰富。万峰湖专案对人才之双向培养和全方位锻炼的经验十分可贵，有助于地方检察机关借鉴解决公益诉讼办案部门力量薄弱、能力不足的瓶颈性难题。办案期限内，专案组克服新冠肺炎疫情这一不可抗力带来的不利影响，提前实现直接办案目的，但没有就案办案，而是注重发挥检察公益诉讼在国家治理体系中的积极作用，就保护和发展万峰湖流域、实现生态美与百姓富的下半篇文章进行了探索。万峰湖专案时限明确、节点严格，有效克服了以事立案带来的办案压力，及时地实现了政治效果、法律效果和社会效果的统一。

　　二、检察听证的上佳案例

　　2020年10月20日，《人民检察院审查案件听证工作规定》发布。该规定第四条第一款规定，检察机关办理公益诉讼案件，在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议，或者有重大社会影响，需要当面听取当事人和其他相关人员意见的，经检察长批准，可以召开听证会。从法条规定来看，召开听证会不是公益诉讼结案的必经流程和规定动作。2020年12月24日，万峰湖专案公开举行结案听证会，此次听证会是最高检召开的首场公益诉讼案件听证会，使得万峰湖专案再添一个首案特征。万峰湖专案听证会明确了公益诉讼案件必须举行听证会的实践标准，验证了检察听证制度设计的科学性，促进了行政公益诉讼诉前程序司法化的进程，保障了人民群众对万峰湖专案的知情权、参与权与监督权。

　　鉴于不依法履行监管职责的行政机关和民事违法行为主体难以确定，万峰湖专案采取以事立案的标准，使公益诉讼检察的立案标准形成以人立案为常态、以事立案为补充的体系。万峰湖湖面治理难题主要在于不同省域的行政机关执法标准不一致、执法力度有差异、跨区域执法协作机制不健全。万峰湖沿岸土地少、产业不发达，农户收入低、主要经济来源为鱼类养殖。秉持“向前看”、侧重面上治理和治标治本相结合的行政公益诉讼更具优势，更容易获得沿岸民众的理解与支持。诉前程序行政机关整改率越高，诉前程序司法化改造的必要性就越大。万峰湖专案中的行政公益诉讼没有起诉案例，展示出诉前程序案件办理的极高质量，但诉前程序的封闭运行特征易招致对选择性办案、办案过程不透明、结案标准不严格的怀疑与担心。万峰湖专案听证会邀请与本案无利害关系的3名全国人大代表和4名专家学者担任听证员，3名地市级领导代表相关地方行政机关参加，另有4名列席代表和11名旁听者参与。这场层次较高、参加人员代表性强的听证会，全方位地展示了万峰湖专案的办案方式、过程和成效，增强了诉前程序的公开度和公信力，提高了公益诉讼检察的知晓度和美誉度。

　　三、跟进监督的有益尝试

　　沿湖三地的跨区划检察协作机制、“河湖长+检察长”协作机制、跨区域协同立法合作机制、常态化联合执法机制和长期整治规划的确立、完善与落实，需要外力的持续推动。沿湖居民的外迁、沿湖区域的生态补偿和产业发展等短期内无法很好解决的问题，需要更长时间与更高层面的关注。为重点监督万峰湖湖面污染是否反弹、干支流深度污染问题是否有序解决，最高检组织对万峰湖专案进行“回头看”，以巩固办案的效果，使专案的正面效应得以持续和扩大。

　　万峰湖专案具有重大社会影响，办理过程中投入大量的人财物资源，良好的办案资源投入产出比例应得到持续的捍卫，社会公众对专案效应的稳定性和长久性抱有很高的期待。万峰湖专案所涉的问题繁杂、成因多元，部分问题解决后容易反弹，部分问题的解决并非一日之功，“案结事难了”的现象客观存在，故以“回头看”为主要工作方法的跟进监督十分必要。

　　跟进监督可以采取明察的方式，也可采取暗访的方式。两种方式各有长处和不足，应根据实际情况加以有针对性的运用。2021年1月的“回头看”活动公开进行，污染问题整治的状况得以直观地呈现在众多的参加人员面前。万峰湖专案的“回头看”活动注重时效性、实质化的特征突出，是对重大疑难复杂公益诉讼案件跟进监督的有益尝试，彰显了专案组对办案效果的十足信心以及对促进解决深层次问题的充分担当，值得各级检察机关日后在办案时加以效仿。标准化、实质化的跟进监督应成为检察机关办理跨区域公益诉讼案件的必要步骤与法定措施，以保证案结事了、公益得到周全保护。