王旭

　　现代国家需要有象征和标志，“悬之国门、镂之金石”，以彰显国家庄严，增进国民认同。在一个多元而流动的现代社会里，宪法明确规定的国家象征更是“文明的粘合剂”，对于凝聚人民的信念共识，激发宪法秩序之下的爱国热情具有重要意义。国旗、国徽、国歌是现行宪法规定的重要国家标志与象征，对它们的尊崇与守护在当代中国对于维护宪法权威、加强宪法实施具有格外重要的意义，是潜移默化和润物无声的宪法教育。

　　《中华人民共和国国旗法》《中华人民共和国国徽法》等专门守护国家象征的法律距今都将近三十年了。应该说，这些法律对于明确国旗、国徽的崇高法律地位，保护国旗、国徽属于全民所有的特定创意与规格形式，规范国旗国徽升降、悬挂等国家仪式的场合、条件、主体等发挥了重要作用。尤其是对于保护国家象征的机构主体与法律责任的规定，值得我们从完善法律的角度进一步思考。

　　一言以概之，现行两部法律确立的保护主体都是“综合权限机关监管与分散执法模式”。例如国旗法第4条规定：“地方各级人民政府对本行政区域内国旗的升挂和使用，实施监督管理。外交部、国务院交通主管部门、中国人民解放军总政治部对各自管辖范围内国旗的升挂和使用，实施监督管理。”基本上是由一级政府进行整体监管，然后按照相关事权由特定机构来执法。

　　又如国徽法第10条规定，国徽及其图案不得用于：（一）商标、广告；（二）日常生活的陈设布置；（三）私人庆吊活动；（四）国务院办公厅规定不得使用国徽及其图案的其他场合。国旗法第19条规定在公共场合故意以焚烧、毁损、涂划、玷污、践踏等方式侮辱中华人民共和国国旗的，依法追究刑事责任；情节较轻的，由公安机关处以十五日以下拘留。上述条文实际上暗含赋予市场监管部门、城市管理部门、公安部门等相关部门执法的权限。

　　这种综合监管与分散执法的模式的优点在于立法成本较低，一揽子解决了监管和执法的主体权限划分问题，但最大的不足在于很难实现精准、及时和有效率的监管与执法。一级政府负责整体监管实际上缺乏更为细致的权限明确，有关部门也没有明确执法依据和程序来在日常监管中具体运用权力。更重要的是，除去上述法条明确禁止的情形，现实生活中还有很多破坏国旗、国徽的行为，例如将本质上属于国家公物的国旗国徽的文化创意商业化，网络时代的到来也使得线上监管，防止对国旗国徽从形式到内容的歪曲、不当使用等变得更为重要。繁复的生活中各种不同形式地对国旗国徽的不当使用甚至恶意破坏也使得市场监管部门、公安部门等很难精准、及时发现问题。

　　由此，有必要通过法律的修改，建立国家象征保护的专门监管机构，相对集中监管和执法的权力。建立专门监管机构的制度优势在于：第一，可以提高精准监管的力度，专责机构专门守护国家象征，有专门的队伍和保障力量，防止出现监管空白或重复监管；第二，可以设计出保护国家象征进行监管和执法的专门程序、手段和裁量基准，包括举报投诉处置的统一制度入口与出口，使得监管和执法更具有操作性；第三，国家象征是代表国家主权与尊严的整体国家法益，建立专门监管和执法机构也是对这种法益的特殊保护与尊重。

　　（作者系中国人民大学法学院教授）