张伟 史良

　　□可考虑通过立法机关在单一法律文本中概括授权，或者在紧急情况下由地方人大授权的形式，赋予检察机关办理突发公共卫生事件领域公益诉讼案件的权力。

　　□在办理突发公共卫生事件领域公益诉讼案件时，检察机关应准确把握案件办理的必要性、时机、方式等，加强与行政机关、审判机关、监察机关等的协同协作，充分发挥诉前程序的最佳效能。

　　公共卫生事关国家安全和发展，事关社会政治大局稳定。党的十九届五中全会将“突发公共事件应急能力显著增强”作为“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一。这对检察机关如何发挥公益诉讼职能作用为应对突发公共卫生事件提供服务和保障提出了新课题。本文从基本原则、价值目标、立法授权等方面探寻将突发公共卫生事件纳入公益诉讼范围的可行路径，以期助力公共卫生法治建设，提高应对突发公共卫生事件能力。

　　一、将突发公共卫生事件纳入公益诉讼范围的基本原则

　　合公益性原则。公共利益保护是公益诉讼的核心价值标准，是该制度的出发点与落脚点。但何为公共利益？法理学家边沁认为，共同体的利益即为共同体内各个成员的利益之和。在经济学家哈耶克看来，“公共利益的概念，决不能定义为所要达至的已知的特定结果的总和，其仅能定义为一种抽象的秩序。作为一个整体，它不指向任何特定的具体目标。”笔者赞同公共利益是一种不特定多数人的利益，是不可分利益，如果在法律上存在特定的利益主体，就无需纳入公益诉讼的范围，因而纳入检察公益诉讼范围的案件必须符合公益性这一首要原则。

　　合法性原则。承前所述，公共利益具有多义性、抽象性，其内涵和外延也会随着时代的变化而被赋予新的意蕴。为避免司法适用的任意性，防止代表权的恣意扩大，公共利益必须法律化。应由立法者通过民主程序在法律法规、地方性法规的制定中予以确立，以此来反映公众意志，体现公共利益。从2017年6月修改的民事诉讼法和行政诉讼法到2018年5月实施的英烈保护法，国家先后明确了检察公益诉讼“4+1”的办案领域，可见检察公益诉讼制度的完善发展是依据法律授权稳步推进的。因此，即便是在公共卫生安全领域，拓展检察公益诉讼范围也必须依法进行。

　　积极拓展原则。近年的办案实践说明，检察机关业已成为捍卫公共利益的重要力量。公共利益是人民的利益，积极拓展检察公益诉讼范围，是落实以人民为中心发展思想的题中之意，更是落实党中央决策部署的必然要求。当然，需要辩证看待积极拓展与谦抑性原则二者之间的联系，前者强调检察机关所应体现的担当作为姿态，是一种内在动力；后者侧重对检察公益诉权进行必要限制，是一种外在约束。两者辅车相依，确保公益诉讼范围稳妥拓展。

　　二、将突发公共卫生事件纳入公益诉讼范围的多维解读

　　符合维护最急最优最大公共利益的价值追求。突发公共卫生事件往往与人民生命安全和身体健康直接关联、与经济社会大局稳定息息相关。从维护最急最优最大公共利益的角度出发，将突发公共卫生事件纳入公益诉讼范围，既符合合公益性原则的内在要求，也不与刑法的谦抑性原则相抵牾。

　　符合提高应对突发公共卫生事件能力的现实需求。突发公共卫生事件涉及应急处理的行政主体多、范围广，将突发公共卫生事件纳入检察公益诉讼案件范围，强化对行政执法的督促、监督与支持，可促进与行政机关形成应急合力，共同维护危急时刻的公共利益。

　　符合健全国家公共卫生应急管理体系的根本希求。以新冠肺炎疫情为例，其暴露了应对突发公共卫生事件中的一些短板和不足，尤其是在野生动物保护、防疫器材药品市场监管、传染病防控信息披露、生物安全维护等方面存在较为突出的问题。在上述领域，检察机关通过公益诉讼制度督促有关主体依法履职、高效尽责，是国家公共卫生应急管理体系的有机组成。

　　三、突发公共卫生事件领域公益诉讼的立法授权与司法应对

　　依法授权开展突发公共卫生事件领域公益诉讼。根据合法性原则，拓展公益诉讼案件范围须由立法机关赋权后方可实施。突发公共卫生事件复杂多样、救济紧迫性强且作为公共利益保护无明显争议，笔者通过梳理发现，其涉及的法律规范包括但不限于传染病防治法、野生动物保护法、动物防疫法等，若在各有关法律中逐一授权，不仅会造成立法成本畸高，亦会使检察机关不能及时充分行使公益诉讼职能。因此，可考虑通过立法机关在单一法律文本中概括授权，或者在紧急情况下由地方人大授权的形式，赋予检察机关办理突发公共卫生事件领域公益诉讼案件的权力。如广州市人大常委会在疫情期间通过的《广州市禁止滥食野生动物条例》中就赋权检察机关办理此类公益诉讼案件。

　　多向拓宽突发公共卫生事件应急处理渠道。公益诉讼制度对突发公共卫生事件的应急处理强调源头监管、源头阻断，包括可能造成疫情传播的初始源头和疫情发生后其他可能造成再次传染的源头，如疫病定点治疗医院、集中隔离点的医废处置和相关人员聚集管控等。就实际而言，突发公共卫生事件源头具有多样性和不确定性，检察机关应结合实践中的错综情形，辅以重大疫情防控的检察经验，多向拓宽突发公共卫生事件应急处理渠道，提高应对突发公共卫生事件的能力，从而把突发公共卫生事件领域公益诉讼的制度优势转化为国家应对突发公共卫生事件的依法治理效能。

　　以“公共卫生安全优先”原则为案件开展的要义。在办理突发公共卫生事件领域公益诉讼案件时，检察机关应准确把握案件办理的必要性、时机、方式等，加强与行政机关、审判机关、监察机关等的协同协作，充分发挥诉前程序的最佳效能。在直接源头处理期，鉴于危机的迅速传播尚未发生，需要综合运用好诉前和起诉两个程序，若行政机关在收到检察建议后仍不纠正违法行为、不积极履行应急处理职责，存在危机爆发的重大风险时，检察机关要果断提起行政公益诉讼，强化“办理一案、教育一片”的震慑警示作用，扎实推进初始源头应急处理工作。在次生源头处理期间，相关工作多呈现出“重大、紧迫”的特点，此时检察机关应调整为监督协助者的角色，对于发现的相关案件线索宜以告知函的方式迅速移送行政机关处理；对于较严重的普遍行政违法情形，应以口头或书面检察建议督促依法履职，确有必要可对接监察机关调查，刚性助力突发公共卫生事件应急处理。

　　（作者分别为西南政法大学副教授、硕士研究生）