田凯

　　1988年8月，浙江省温州中院民事审判庭开庭审理苍南县农民包郑照不服苍南县政府强拆案，当时开庭审理的依据是1982年颁布的民事诉讼法（试行）规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”此案审理时，行政诉讼法尚未制定，审理都是按照民事诉讼的程序进行。此案审理后不久，1989年行政诉讼法颁布。由此“时差”可以看出，行政诉讼在民事诉讼中孕育，之后破茧新生，目前已经成为我国的三大诉讼之一。

　　进入现代社会后，传统诉讼无力保护诸多需要维护的公共利益，公益诉讼应运而生，构建之初在传统的私益诉讼框架中运行。回顾我国的公益诉讼实践和立法，也是循着这一道路得以前进。检察公益诉讼正式立法始自于民事诉讼法在第五十五条、行政诉讼法在第二十五条增加了人民检察院提起公益诉讼的规定，这一立法依托于当前的民事诉讼、行政诉讼现有框架进行，把检察公益诉讼置身于民事诉讼、行政诉讼之中，这是制度构建之初所必需的。从试点进而到正式立法之后，检察公益诉讼迸发出巨大的制度生命力，在保护国家利益和社会公共利益方面发挥了巨大的作用，得到党和国家以及社会各界的高度认可。现实呼唤检察公益诉讼在更大范围、更深程度发挥作用，刚刚通过的新修订未成年人保护法，明确加入公益诉讼条款就是明证。

　　但是，不容忽视的是，随着检察公益诉讼司法实践的不断推进，以保护私人利益为基础构架的传统诉讼已经不足以支撑当下检察公益诉讼实践“日新月异”发展的现实需要，检察公益诉讼司法实践对支撑其发展的新的诉讼制度需求越来越强烈，我国检察机关法律监督宪法地位的体现、公益代表人和私益权利人在诉讼中的地位差异、客观诉讼和主观诉讼的目的不同等，在大量公益诉讼案件办理中暴露出来公益诉讼和私益诉讼的根本差异。司法实践中检察机关坚持把诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态，绝大多数问题在诉前得以解决，而这也凸显出来和普通民事诉讼和行政诉讼的不同，这些程序也需要法律予以固定。所以，检察公益诉讼的立法，仅靠制定司法解释、地方条例等解决具体操作的部分难题是不够的，民事诉讼法、行政诉讼法关于当事人地位、诉讼权利和诉讼程序等基本规定是无法改变的，需要思考在现有立法框架内进行突破，单独进行检察公益诉讼的立法。所谓的破立并举，就是立法着眼点要敢于打破不适应检察公益诉讼的原有诉讼法框架，构建一个新的制度框架。这个制度框架要有相应的实践探索、理论支撑，最后上升为单独立法。应该说，这并不是一蹴而就的事情，检察公益诉讼还很年轻，需要我们花时间深入探索，积累经验；需要法学界关注研究这一领域，并就相关问题形成一定程度的共识。但是，没有着眼于长远、着眼于全局的宏观思维，局限于在当前制度框架内修修补补，只会限制了检察公益诉讼的广大发展空间。

　　（作者为河南警察学院教授）