立足铁检机关特点推进跨区划公益诉讼改革

　　——以包头铁检院公益诉讼工作为样本

　　曹晋升 孙时颖 郭一伯

　　2018年底，内蒙古自治区检察院提出将呼和浩特铁路运输检察机关两级院打造成主司公益诉讼检察院的决策部署，采取交办案件和指定管辖的方式逐步扩大其公益诉讼管辖范围。近三年来，包头铁路运输检察院（下称“包头铁检院”）受理公益诉讼线索47件，立案办理41件，发出诉前检察建议41份，其中依托跨区划管辖优势办理自治区境内跨盟市环境资源领域公益诉讼案件15件，涉及自治区5个盟市地区。下面，笔者就立足铁检机关特点构建跨区划公益诉讼办案模式谈几点认识。

　　一、铁检机关跨区划管辖优势

　　从实践来看，依托铁路运输检察院实现跨行政区划公益诉讼案件管辖有着很好的现实基础和有利条件。

　　一是铁路运输检察院独特的跨区划组织体系。铁路运输检察院移交地方管理后，原有诉讼体系不变，依然保持跨省、市级区域设置，如包头铁检院，管辖范围横跨内蒙古自治区中西部阿拉善、乌海、巴彦淖尔、鄂尔多斯、包头五个盟市，空间跨度大，且人财物独立于地方政府，与地方政府职能部门利益纠葛较少。二是具有办理特殊领域案件的丰富经验。与地方检察院相比，铁路运输检察院在铁路、民航、水运等“大交通”类案件、生态环境等跨区划特殊案件领域积累了较为丰富的工作经验，且在机构设置、办案机制、科技支撑等方面有优势。三是有利于减少地方保护和地方干扰。可以说，设立跨行政区划法院和检察院，建立与行政区划适度分离的司法管辖体系，其初衷就是为了维护司法公正，去除地方干扰和地方保护。而由铁路运输检察院集中办理跨区划公益诉讼案件，也契合中央设立跨行政区划司法机关的初衷。比如，环境资源案件、食品药品安全公益诉讼案件涉及多学科知识，专业技术性强、复杂程度高，且损害结果多是跨地域、跨流域，涉及多个监管部门，多地都有管辖权，易引发管辖权争议，将这类案件统一集中于铁路运输检察院管辖可以有效避免管辖权争议，也能防止地方干扰和地方保护。

　　2018年以来，包头铁检院积极探索推进跨行政区划公益诉讼工作，总结和积累了一些办理跨区划公益诉讼案件的经验，但客观上还存在一些问题：一是铁检机关跨行政区划公益诉讼管辖案件范围和类型不够明确。铁检机关公益诉讼管辖范围主要集中在铁路交通安全领域，且并非专属管辖，铁路范围内发生的涉及环境资源类别案件还需请示自治区检察院指定管辖，因管辖范围不明确，实践中给线索获取和取证办案带来极大制约。二是跨行政区划公益诉讼办案机制不够完善导致案件缺乏诉讼出口。由于铁路运输检法两院改革目标、路径缺乏同步性，实践中呼和浩特铁路运输两级法院对行政诉讼案件没有管辖权，且民事诉讼案件受案范围有限，导致铁检机关办理的一些重大复杂公益诉讼案件缺乏诉讼出口，严重影响了办案程序和办案效果。

　　二、依托铁检机关推进跨行政区划公益诉讼办案改革的几点设想

　　一是积极开展铁路运输检察院更名工作并立足省级区域统筹推进改革。包头铁检院自2012年随呼和浩特铁路运输检察分院划归自治区检察院管理以来，在办理传统涉铁路案件的同时，先后承办了一批自治区院、呼和浩特铁路运输检察分院交办的重大、有影响或疑难复杂案件，已突破传统涉铁业务管辖和职能定位。与此同时，也因机构名称问题多次遇到被调查行政机关和单位提管辖异议、不配合调查取证等情况，严重影响办案质效。建议尽快开展铁检机关两级院更名工作，同步调整完善工作职能，明确新增管辖案件类型和诉讼关系，从而在自治区地域内形成覆盖全区的跨行政区划检察院架构。

　　二是聚焦公益诉讼工作确立铁路运输检察院案件管辖范围和类型。铁路运输检察院跨行政区划案件管辖的方向应该聚焦和立足公益诉讼工作，同时兼顾机构布局、人员配置、队伍素能以及诉讼体制等因素，采取“专属管辖+类案集中+个案指定”方式逐步调整扩大，从而最大限度发挥跨区划管辖机制的优势。一是建议将自治区区境内涉铁路的各领域公益诉讼案件交由呼和浩特铁路运输两级检察院实行专属管辖；二是建议立足铁路运输检察院所处地理环境，分别赋予不同类别的跨区划环境资源公益诉讼案件集中管辖权，如将黄河流域环境资源保护公益诉讼案件全部交由包头铁检院管辖等；三是建议将呼和浩特铁路运输两级检察院所在地的民航、海关、高速公路、轨道交通领域刑事案件交由铁路运输检察院集中管辖。

　　三是协调法院、公安机关同步推动铁路运输检察院、法院业务管辖改革。铁路运输检察院跨区划改革管辖范围的确定既需要检察机关自身的顶层设计和统筹安排，也需要加强同法院、公安机关的协作配合，明确相应类别案件中侦查、检察与审判三机关的管辖权设置问题，从根本上解决诉审衔接不畅等问题，做好案件线索发现、移送等工作，形成办案合力。现阶段可由省级检察院集中指定铁路运输检察院办理某一类生态环境保护跨行政区划公益诉讼案件和其他特定类型案件，省级检察院公益诉讼部门负责业务组织协调、指导指挥，铁路运输检察院负责具体调查办理，逐步健全完善铁路运输检察院办理跨行政区划公益诉讼案件的工作机制。

　　四是持续优化铁路运输检察院公益诉讼队伍编制及专业人才配置。跨行政区划公益诉讼案件大都为案情复杂、专业性强的案件，且因为跨区划办案地理环境不熟悉等原因，普遍存在异地取证难、固定证据难、鉴定难等问题，加之公益诉讼案件成案率低、办案周期长，现有人员编制难以满足办案需要。建议下一步可采取统一配置、交流锻炼等相结合的方式，调整充实铁路运输检察院办理跨行政区划公益诉讼案件的人员力量。

　　（作者单位：呼和浩特铁路运输检察分院、包头铁路运输检察院）