我在调研中发现，地方立法实践过程中，普遍追求“大而全”，存在着地方特色不明、实用操作性不强的问题。
2018年9月，栗战书委员长在全国地方立法工作会议上指出，地方立法可以聚焦所要解决的问题，确定一些小的题目进行专门立法。2020年，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上正式提出，要研究丰富立法形式，可以搞一些“大块头”，也要搞一些“小快灵”，增强立法的针对性、适用性、可操作性。地方立法要有地方特色，能用三五条解决问题就不要搞“鸿篇巨制”，关键是吃透党中央精神，从地方实际出发，解决突出问题。
“小切口”立法的优势
在我看来，有别于“大而全”的宏观性立法，“小切口”立法有自己的优势或价值。
第一，聚焦问题，针对性、操作性强。将有限的立法资源集中在解决关键矛盾上来，仅针对某一领域的事项进行立法，条文短小精悍，可执行性高，便于群众了解和掌握，能切实有效解决问题和矛盾。第二，突显地方特色。切入点小，聚焦地方实际问题，更易与当地的特色特点契合。第三，节约立法资源。广泛汇聚民声，科学充分地展开论证，切中问题要害，避免显示性、口号性条款，避免照搬照抄、重复雷同的条文，让执法者、守法者能快速找到自己所需要的能真正解决问题的“干货”。
“小切口”立法，是新时代提高地方立法质量和立法效率的新要求，符合党和国家、人民群众对地方立法有效管用的新期待，是地方立法精细化的最典型实践，应当成为今后地方立法非常重要的探索方向。但不容乐观的是，“小切口”立法有很多难题待解。
其一，立法的惯性或模式很难改变。很多人总认为，法应该是“高大上”的，是很威严、很神圣的东西，如果变“小”、变“少”，如果缺少了铺垫、烘托、衔接，似乎就不像法。
其二，有些立法者能力或素质不高。这些立法者习惯学习、模仿甚至照搬照抄，只要有上位法依据，有其他地方的法规参考，心中就有底，就好立，这也是各地立法千篇一律、越来越保守的原因。对立法风险的担忧，对立法责任的害怕，对自己能力素质的不自信，导致只有照着前人的路走了。
其三，决策者的理念与要求影响大。实践中，如果决策者没有“小切口”的要求，即便立法者有很高的素质和能力，想以“小切口”立出几条“干货”，有可能被认为工作“不负责任”。所以，起草者怕得不到支持，怕“挂一漏万”，怕对关键核心问题把握不准，不得不带点“高帽”，“想方设法”多搞出几条。
何谓小？
一是题目小。题目是法规的切入点，是法规的议题重点或适用边界。题目小，就是法规题目的口子开得小，适用范围小、调整对象少、法律关系相对简单，直面群众呼声高的、亟待解决的、有相对成熟解决方案的问题，将问题的关键节点和突出矛盾作为突破口，集中解决问题。如《临沧市古茶树保护条例》《普洱市古茶树资源保护条例》，突出对古茶树资源保护的重点、难点，明确古茶树资源保护的执法主体和各部门的职责，促进了古茶树资源持续利用，具有鲜明的针对性。
二是内容细。要坚持“有几条，立几条”“管用几条，就制定几条”的原则，找准立法需求，聚焦所要解决的实际问题，把重点放在法规内容的针对性和有效性上，使“所立之法”与“所需之法”完全契合，做到有的放矢，务实管用。如《德宏傣族景颇族自治州乡村清洁条例》，赋予村组、村民充分的自主权，结合德宏州地处边境、与缅甸山水相连的客观实际，对开展中缅边境乡村清洁共建共管的协作事项作了明确，很有地方特色，也非常管用。
三是结构精。结构是立法的形式特征。“小切口”立法，法规内容体量较小，条文追求精准管用。地方法规，在体例上不追求“大而全”的完备体例结构，也不照搬照抄上位法的章、节、条、款、项、目的篇章形式，提倡性、号召性、宣示性条款尽量不写，原则性、宏观性的规定尽量避免，“有关”“及时”“加强”等不确定性的语言尽量不用，大幅度减少“穿靴戴帽”条款、“重复上位法”条款、“衔接”条款等非核心条款，在补充细化上位法的内容时真正做到“查漏补缺”。如《楚雄彝族自治州乡村清洁条例》不分章节，只25条，简洁明了。
怎么切？
法律不是简单枯燥的条文堆积，条文的背后凝集着立法者的学识、经验、智慧和努力。
推动地方“小切口”立法。首先要靶向集中，群众以问题为导向，精准突出地方特色。对于党委重视、社会关注、群众关切的问题，充分发挥立法引领推动作用，有所回应。把握经济社会发展和改革进程，主动谋划、前瞻规范，而不是事后总结或被动回应。要聚焦涉及群众切身利益的重大事项，围绕本地区存在的突出问题，科学设计相应的条文，提出各方满意的解决方案。
其次，必须把重心放在解决问题上，要使法规条款具有操作性、适用性、管用性。如果条款全是些口号性的倡导、激励、鼓励，或者抽象性、原则性的跟随或表态，地方立法就失去了应有的意义和价值。如果具体问题得不到实质性解决，那法规就成了摆设。
再次，要有更高的视野，“吃透”上位法，读懂地方实际，做到“拾遗补缺”，要在更繁的体例、更杂的逻辑下，直面核心关键，化繁入简，让所立之法真正做到有效管用。
